Госсектор и «Самрук-Қазына»: какая модель управления госактивами нужна Казахстану? Часть 2-я.
Сегодня, 08:27, автор Куат Акижанов, PhD, Аналитический центр Spik.kz.
RU
KZ
EN
Ранее Spik.kz анонсировал серию публикаций на тему «Альтернативная экономическая стратегия для Казахстана». Первые из них будут посвящены квазигосударственным холдингам. На прошлой неделе мы предложили вниманию читателей статью "Госсектор и «Самрук-Қазына»: какая модель управления госактивами нужна Казахстану?". Сегодня мы продолжим рассмотрение данной проблемы.
Институциональный плен и «эффект Самрука»
«Самрук-Қазына» — это не просто холдинг, это институциональная ловушка. «Institutional lock-in», или институциональный плен, — понятие из критической политической экономии, объясняющее, как однажды сформированные институты начинают воспроизводить сами себя, сопротивляясь реформам. Они становятся не просто «инструментами», а механизмами поддержания статус-кво, даже если это ведёт к неэффективности, коррупции и стагнации. В случае «Самрука» этот плен усиливается структурно: десятки тысяч сотрудников, сотни компаний, сложнейшие сетевые взаимосвязи, зависимости от бюджетного финансирования, лояльность политическому центру и квазирынок «под ключ».
В нео-марксистской и критической институционалистской литературе это явление рассматривается как органическая часть капиталистической системы, особенно в её периферийных или постколониальных формах. Как только институт (в данном случае квазигосударственный холдинг) становится основным каналом перераспределения ренты, он приобретает устойчивость, которая выходит за рамки рациональных аргументов о его пользе или вреде. Картина дополняется теорией path dependency. Этот термин описывает, как однажды сложившиеся выборы и стратегии создают инерционные траектории, которые определяют дальнейшее развитие, часто вопреки здравому смыслу или объективным вызовам. Классическим примером может служить то, как страны Латинской Америки или Африки застряли в колее импорта западных институтов, таких, как приватизация, независимые центральные банки или «самодостаточные» фондовые рынки, которые не соответствовали их социальной и экономической структуре.
Международные альтернативы: надо ли что-то заимствовать?
В защиту «Самрука» и аналогичных структур в Казахстане иногда звучит аргумент: мол, аналогичная форма «государственного капитализма» сложилась в Сингапуре, Китае, Южной Корее или, скажем, в Бразилии 1970-х годов. Это фундаментальное заблуждение. Государственный капитализм как модель предполагает наличие национальной долгосрочной индустриальной стратегии; координацию между министерствами, корпорациями и банками развития; дисциплинирующий контроль со стороны государства и общества; стратегическую ориентацию на внутренние рынки и экспорт продукции с высокой добавленной стоимостью; социальную миссию (рабочие места, перераспределение доходов). В холдинге «Самрук-Казына» не реализован ни один из этих признаков. Он – не стратегический координатор, а агрегатор ренты, который одновременно работает как корпоративный посредник и инструмент воспроизводства статус-кво.
Для осознания того, какой могла бы быть альтернатива, стоит обратиться к международному опыту.
1. Сингапур: Temasek и прямое участие государства. Temasek Holdings, созданный в 1974 году, аккумулировал активы, но под прямым надзором правительства и с акцентом на долгосрочную доходность и стратегические секторы. Одно из главных отличий: Temasek работает на глобальном рынке и отчитывается перед общественностью, а не перед кланом. Не говоря уже о том, что казахстанские холдинги оперируют богатством, созданным совсем в другой, ушедшей в вечность социально-политической системе. Сингапурцы создавали свой холдинг по мере формирования национального богатства.
2. Южная Корея: сращивание промышленной политики и государственных финансов при координирующей роли правительственных ведомств. В данном случае модель развития базировалась на тесной связке между государственными агентствами (министерствами), банками развития и крупным бизнесом, но при этом в жесткой рамке целевых показателей и экспортной дисциплины. В основе лежала мобилизация капитала на решение национальных задач, а не перераспределение активов в пользу близких к власти.
3. Малайзийский Khazanah сочетает коммерческий и развивающий мандаты, но делает это через институциональное разделение портфелей: один ориентирован на доходность, другой - на структурные проекты, кластеры и инфраструктуру. Социальные задачи здесь встроены не в удорожание текущих операций, а в архитектуру новых рынков: через кластерную политику, государственно-частные проекты и локализацию технологий.
Что делать в Казахстане?
Попытка реформировать «Самрук-Қазына» неизбежно столкнется со структурными ограничениями:
1) институциональная инерция: тысячи сотрудников, сложившиеся иерархии, десятки корпоративных связей и обязательств. Это уже не структура, а целая экосистема;
2) политический риск для элиты: любые серьёзные реформы означают перераспределение ресурсов, потерю контроля, возможные утечки компромата и ослабление вертикали власти;
3) отсутствие альтернативной институциональной логики: сегодня у так называемых «топ-менеджеров» нет не только политической воли, но даже институционального воображения, чтобы представить альтернативную архитектуру управления госсобственностью.
Любая реформа должна начинаться с честного и независимого аудита. Не только финансового, но и, что даже важнее, институционального и политического (!): что реально сделал/и холдинг/и с момента его/их образования для структурного изменения экономики и достижения национальных стратегических целей? После этого необходимо ликвидировать «Самрук-Қазына» как институт, вернув госактивы под прямое управление профильных министерств и агентств. Только тогда государство сможет проводить стратегическое планирование и на самом деле реализовывать его.
Необходимо создать/воссоздать ряд профильных министерств (или агентств) национального развития, которые будут отвечать за соответствующие сектора экономики. Это приведет к формированию уже совсем другой экосистемы, которая будет обеспечивать ответственность за планирование и сопровождение крупных инвестпроектов; управление госсобственностью на принципах эффективности и социальной ответственности; сотрудничество с отечественными производителями, банками и профсоюзами; организацию экспортно-ориентированных кластеров в агро-, машиностроении, медицине, цифровой промышленности и т.д.
В такой логике речь пойдет не просто о реформе госсектора, а о реализации национального индустриального проекта с четкой ориентацией на производство с высокой добавленной стоимостью; на усиление экспортного потенциала несырьевых товаров; на создание хорошо оплачиваемых рабочих мест; на технологическое и научное развитие; на устойчивость и климатическую адаптацию. И не надо бояться насмешек и фырканья со стороны либеральных экономистов, которые моментально начинают пугать нас «возвратом к ГУЛАГу и Госплану» и к «эпохе красных директоров», стоит только заикнуться о восстановлении национального контроля над экономикой. Эти люди, как правило, сами давно потеряли связь с реальностью и воображают себя жрецами неолиберального храма, где мантра «невидимой руки рынка» заменяет любой анализ, а PowerPoint - любое мышление.
«Мальчишки и девчонки, а также их покровители» - так можно кратко описать казахстанскую волну топ-менеджмента времён неолиберального разграбления. Улыбчивые, модно одетые и при галстуке. Эти юные и не совсем дарования и их покровители быстро освоили профессии типа корпоративного секретаря или финансового аналитика. А затем и высшее таинство казахстанского управленческого класса: подготовку протоколов о внеочередном «финансовом поощрении в связи с положительной динамикой EBITDA» (прибыль компании до вычета из неё налогов, процентов по долговым обязательствам и амортизации).
Они не знают, как построить завод, но знают, как устроить карьеру. Они не понимают, откуда берётся прибыль, но прекрасно разбираются в том, куда её спрятать. «Кажегельдины, келимбетовы и Ко» системно и последовательно демонизировали опыт, компетентность и инженерную школу, которую представляли «красные директора». С экранов, с трибун, с заседаний международных форумов они внушали, что «прошлое – это тормоз», «инженеры - это советский атавизм», а «будущее — это agile, стартапы и синергия».
Только вот выяснилось, что без тех самых «красных директоров» не на чем запускать индустриализацию. Потому что невозможно построить завод по шаблону из слайдов McKinsey. Эти люди понимали, что страна — не Excel-таблица, а живой организм, где нет ничего лишнего, ни токаря, ни диспетчера, ни почтальона. И если уж возвращаться, то именно к опыту, к профессионализму, к ответственности.
Пока же элита будет продолжать воспринимать госсектор как удельное княжество, а не как общественный инструмент развития, никакие стратегии, нацпроекты или цели вроде «цифрового Казахстана» не смогут изменить реальность.
Институциональный плен и «эффект Самрука»
«Самрук-Қазына» — это не просто холдинг, это институциональная ловушка. «Institutional lock-in», или институциональный плен, — понятие из критической политической экономии, объясняющее, как однажды сформированные институты начинают воспроизводить сами себя, сопротивляясь реформам. Они становятся не просто «инструментами», а механизмами поддержания статус-кво, даже если это ведёт к неэффективности, коррупции и стагнации. В случае «Самрука» этот плен усиливается структурно: десятки тысяч сотрудников, сотни компаний, сложнейшие сетевые взаимосвязи, зависимости от бюджетного финансирования, лояльность политическому центру и квазирынок «под ключ».
В нео-марксистской и критической институционалистской литературе это явление рассматривается как органическая часть капиталистической системы, особенно в её периферийных или постколониальных формах. Как только институт (в данном случае квазигосударственный холдинг) становится основным каналом перераспределения ренты, он приобретает устойчивость, которая выходит за рамки рациональных аргументов о его пользе или вреде. Картина дополняется теорией path dependency. Этот термин описывает, как однажды сложившиеся выборы и стратегии создают инерционные траектории, которые определяют дальнейшее развитие, часто вопреки здравому смыслу или объективным вызовам. Классическим примером может служить то, как страны Латинской Америки или Африки застряли в колее импорта западных институтов, таких, как приватизация, независимые центральные банки или «самодостаточные» фондовые рынки, которые не соответствовали их социальной и экономической структуре.
В результате, если вернуться к Казахстану, реформировать «Самрук» оказывается сложнее, чем изменить Конституцию: слишком много связанных интересов, включая транснациональные корпорации, олигархов, министерства, международные финансовые организации. Любое сокращение полномочий холдинга воспринимается как угроза сложившейся конфигурации элитной ренты.
Международные альтернативы: надо ли что-то заимствовать?
В защиту «Самрука» и аналогичных структур в Казахстане иногда звучит аргумент: мол, аналогичная форма «государственного капитализма» сложилась в Сингапуре, Китае, Южной Корее или, скажем, в Бразилии 1970-х годов. Это фундаментальное заблуждение. Государственный капитализм как модель предполагает наличие национальной долгосрочной индустриальной стратегии; координацию между министерствами, корпорациями и банками развития; дисциплинирующий контроль со стороны государства и общества; стратегическую ориентацию на внутренние рынки и экспорт продукции с высокой добавленной стоимостью; социальную миссию (рабочие места, перераспределение доходов). В холдинге «Самрук-Казына» не реализован ни один из этих признаков. Он – не стратегический координатор, а агрегатор ренты, который одновременно работает как корпоративный посредник и инструмент воспроизводства статус-кво.
Для осознания того, какой могла бы быть альтернатива, стоит обратиться к международному опыту.
1. Сингапур: Temasek и прямое участие государства. Temasek Holdings, созданный в 1974 году, аккумулировал активы, но под прямым надзором правительства и с акцентом на долгосрочную доходность и стратегические секторы. Одно из главных отличий: Temasek работает на глобальном рынке и отчитывается перед общественностью, а не перед кланом. Не говоря уже о том, что казахстанские холдинги оперируют богатством, созданным совсем в другой, ушедшей в вечность социально-политической системе. Сингапурцы создавали свой холдинг по мере формирования национального богатства.
2. Южная Корея: сращивание промышленной политики и государственных финансов при координирующей роли правительственных ведомств. В данном случае модель развития базировалась на тесной связке между государственными агентствами (министерствами), банками развития и крупным бизнесом, но при этом в жесткой рамке целевых показателей и экспортной дисциплины. В основе лежала мобилизация капитала на решение национальных задач, а не перераспределение активов в пользу близких к власти.
3. Малайзийский Khazanah сочетает коммерческий и развивающий мандаты, но делает это через институциональное разделение портфелей: один ориентирован на доходность, другой - на структурные проекты, кластеры и инфраструктуру. Социальные задачи здесь встроены не в удорожание текущих операций, а в архитектуру новых рынков: через кластерную политику, государственно-частные проекты и локализацию технологий.
Что делать в Казахстане?
Попытка реформировать «Самрук-Қазына» неизбежно столкнется со структурными ограничениями:
1) институциональная инерция: тысячи сотрудников, сложившиеся иерархии, десятки корпоративных связей и обязательств. Это уже не структура, а целая экосистема;
2) политический риск для элиты: любые серьёзные реформы означают перераспределение ресурсов, потерю контроля, возможные утечки компромата и ослабление вертикали власти;
3) отсутствие альтернативной институциональной логики: сегодня у так называемых «топ-менеджеров» нет не только политической воли, но даже институционального воображения, чтобы представить альтернативную архитектуру управления госсобственностью.
Поэтому здоровые политические силы должны предложить не просто реформы, а деконструкцию сложившегося институционального плена. Это означает: 1) признание природы холдинга как механизма сохранения и воспроизводства клептократии, а не как «инструмента развития»; 2) ликвидацию холдинговой структуры с возвращением всех ключевых государственных активов под прямое управление профильных министерств и агентств; 3) создание новых институтов ответственности и подотчетности, включая парламентский контроль, общественный аудит и участие независимых профсоюзов; 4) формирование альтернативной идеологии госсектора – в духе демократического планирования, социальной справедливости и перехода к пост-неолиберальной модели развития.
Любая реформа должна начинаться с честного и независимого аудита. Не только финансового, но и, что даже важнее, институционального и политического (!): что реально сделал/и холдинг/и с момента его/их образования для структурного изменения экономики и достижения национальных стратегических целей? После этого необходимо ликвидировать «Самрук-Қазына» как институт, вернув госактивы под прямое управление профильных министерств и агентств. Только тогда государство сможет проводить стратегическое планирование и на самом деле реализовывать его.
Необходимо создать/воссоздать ряд профильных министерств (или агентств) национального развития, которые будут отвечать за соответствующие сектора экономики. Это приведет к формированию уже совсем другой экосистемы, которая будет обеспечивать ответственность за планирование и сопровождение крупных инвестпроектов; управление госсобственностью на принципах эффективности и социальной ответственности; сотрудничество с отечественными производителями, банками и профсоюзами; организацию экспортно-ориентированных кластеров в агро-, машиностроении, медицине, цифровой промышленности и т.д.
В такой логике речь пойдет не просто о реформе госсектора, а о реализации национального индустриального проекта с четкой ориентацией на производство с высокой добавленной стоимостью; на усиление экспортного потенциала несырьевых товаров; на создание хорошо оплачиваемых рабочих мест; на технологическое и научное развитие; на устойчивость и климатическую адаптацию. И не надо бояться насмешек и фырканья со стороны либеральных экономистов, которые моментально начинают пугать нас «возвратом к ГУЛАГу и Госплану» и к «эпохе красных директоров», стоит только заикнуться о восстановлении национального контроля над экономикой. Эти люди, как правило, сами давно потеряли связь с реальностью и воображают себя жрецами неолиберального храма, где мантра «невидимой руки рынка» заменяет любой анализ, а PowerPoint - любое мышление.
«Красные директора» не появлялись из воздуха. Они не выскакивали из элитных бизнес-школ, как чёртики из табакерки, с дипломом MBA, полученным где-нибудь в миланской частной академии. Они начинали со станка или с лаборатории, либо с проектного отдела на заводе. Они знали, что такое экономика — не в теории, а в жизни. Потому что они её строили. Потому что для них экономика — это не график на слайде, а система, где важно всё: от инженерного чертежа до снабжения углём. Перед тем, как стать во главе комбината или министерства, «красный директор» проходил весь профессиональный и карьерный цикл: инженер, начальник цеха, зам. по производству, главный инженер, и только потом, если был толковым и честным, поднимался до уровня управленца.
«Мальчишки и девчонки, а также их покровители» - так можно кратко описать казахстанскую волну топ-менеджмента времён неолиберального разграбления. Улыбчивые, модно одетые и при галстуке. Эти юные и не совсем дарования и их покровители быстро освоили профессии типа корпоративного секретаря или финансового аналитика. А затем и высшее таинство казахстанского управленческого класса: подготовку протоколов о внеочередном «финансовом поощрении в связи с положительной динамикой EBITDA» (прибыль компании до вычета из неё налогов, процентов по долговым обязательствам и амортизации).
Они не знают, как построить завод, но знают, как устроить карьеру. Они не понимают, откуда берётся прибыль, но прекрасно разбираются в том, куда её спрятать. «Кажегельдины, келимбетовы и Ко» системно и последовательно демонизировали опыт, компетентность и инженерную школу, которую представляли «красные директора». С экранов, с трибун, с заседаний международных форумов они внушали, что «прошлое – это тормоз», «инженеры - это советский атавизм», а «будущее — это agile, стартапы и синергия».
Только вот выяснилось, что без тех самых «красных директоров» не на чем запускать индустриализацию. Потому что невозможно построить завод по шаблону из слайдов McKinsey. Эти люди понимали, что страна — не Excel-таблица, а живой организм, где нет ничего лишнего, ни токаря, ни диспетчера, ни почтальона. И если уж возвращаться, то именно к опыту, к профессионализму, к ответственности.
Время новых директоров ещё может прийти. Только теперь они будут не «красные» — а здравомыслящие, профессиональные, и, что важно, патриотичные. Не в телевизионном смысле, а в подлинном: те, кто хочет строить, а не выжимать. Развивать, а не пилить. И тогда, возможно, мы увидим возвращение смысла в понятие «государственный менеджер». Но для этого нужна не только институциональная перестройка, но и перемена в мышлении. От логики «государство — это источник ренты» необходимо переходить к логике «государство — это создатель будущего».
Пока же элита будет продолжать воспринимать госсектор как удельное княжество, а не как общественный инструмент развития, никакие стратегии, нацпроекты или цели вроде «цифрового Казахстана» не смогут изменить реальность.
Похожие статьи
Референдум по АЭС: националисты и либералы – «против», Казахстан – «за». Часть 2-я
26.09.2024, автор Spik.kz.