18.07.2024, автор Виктор Долгов.
Высшая аудиторская палата РК: заслуживает ли она доверия?
30.04.2025, автор Асем Избасарова.
RU
KZ
EN
В условиях растущего дефицита республиканского бюджета и в целом осложнения ситуации с финансами в стране важная роль отводится Высшей аудиторской палате (ВАП) РК. Которая призвана, максимально используя данные ее полномочия и инструментарий, способствовать повышению эффективности управления и использования бюджетных средств, активов государства и субъектов квазигосударственного сектора. Для этого она должна быть независимой, беспристрастной, прозрачной, открытой обществу. Но соблюдаются ли эти принципы в ее деятельности?
О дублировании функций и конфликте интересов
Потенциальные объекты государственного аудита и финансового контроля – госорганы, госучреждения, субъекты квазигосударственного сектора (СКС), а также получатели бюджетных средств. Их в постоянном режиме проверяют соответствующие ведомства: Комитет госдоходов, Комитет госинспекции труда, Комитет санитарно-эпидемиологического контроля и другие. В зависимости от видов деятельности СКС также подотчетны профильным министерствам и, кроме того, могут быть подконтрольны МВД (как лицензирующему органу), Агентству по финансовому мониторингу, Агентству по противодействию коррупции, Агентству по регулированию финансового рынка и т.д.
Помимо этого, ВАП имеет право проверять, насколько достоверно и правильно госорганы и субъекты квазигосударственного сектора ведут бухгалтерский учет и составляют финансовую отчетность, как они выполняют условия договоров. При этом, согласно закону, значительная часть СКС подлежит обязательному ежегодному аудиту. В 2022-м и 2023-м только два основных субъекта квазигоссектора потратили на соответствующие услуги 64,5 млрд тенге (АО «Самрук-Казына» на аудит и консалтинг), и 12,1 млрд тенге (АО «НУХ «Байтерек» на профессиональные услуги). Общая сумма расходов – 76,6 млрд тенге. Потенциальная перепроверка за аудиторами – это свидетельство недоверия к ним, которое обходится очень дорого? Как такое положение вещей соотносится с основной задачей государственного аудита и финансового контроля – повышением эффективности управления и использования бюджетных средств?
Другой важный момент. ВАП должен быть независимым институтом, выполняющим свои контрольные функции объективно и беспристрастно. Будучи с 2000 года членом Международной организации высших органов аудита (INTOSAI), палата в своей деятельности руководствуется как законодательством Республики Казахстан, так и международными стандартами, которые однозначно требуют, чтобы она была свободна от влияния со стороны проверяемых организаций и исполнительной ветви власти. Этот принцип закреплен в «Мексиканской декларации о независимости высших органов аудита» (INTOSAI - P 10).
Стандарт ISSAI 130 «Кодекс этических правил» (п.35) считает ослаблением независимости и объективности в результате политической предвзятости не только участие сотрудников высших аудиторских органов в руководящей деятельности, но и самопроверку (аудит тех периодов, в которые сотрудник или руководитель аудиторского органа тем или иным образом принимал участие в работе проверяемого объекта), а также финансовые или другие личные интересы.
Казахстанский же закон «О государственном аудите и финансовом контроле» смотрит на эту проблему более узко. Его 38-я статья «Конфликт интересов» напрямую запрещает аудиторам проводить проверки лишь тех объектов, с которыми они в проверяемый период имели трудовые отношения, либо имели или продолжают иметь родственные, свойственные или доверительные связи с собственниками, руководителями и главными бухгалтерами аудируемых объектов, либо с лицами, на которых возложены их полномочия.
О гласности, прозрачности и открытости
К сожалению, практика деятельности Палаты в настоящее время противоречит и законодательно закрепленным принципам гласности и прозрачности. Под первым понимается «публикация в средствах массовой информации результатов государственного аудита и финансового контроля с учетом обеспечения режима секретности, служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны» (п.7 ст.6 Закона «О государственном аудите и финансовом контроле»). А принцип прозрачности требует ясного изложения результатов аудита, то есть раскрытия информации в понятной и открытой форме (п.6 ст.6 Закона).
Таких же подходы заложены и в международных стандартах. Так, стандарт INTOSAI – P 20 «Принципы прозрачности и подотчетности» обязывает высшие органы аудита публично отчитываться о результатах своих проверок (Принцип 7), если эти сведения законодательно не отнесены к конфиденциальным, а также своевременно и широко информировать общественность о своей деятельности и результатах проверок посредством средств массовой информации, веб-сайтов и других каналов (Принцип 8). Более того, отчеты должны быть не только доступны, но и понятны широкой аудитории.
Однако более чем два года назад ВАП прекратила публикацию полнотекстовых аудиторских отчётов. Последнее доступное публике аудиторское заключение «Оценка эффективности реализации проектов, включенных в республиканскую и региональные карты индустриализации, а также анализ управления активами субъекта квазигосударственного сектора» датировано 11 августа 2022-го.
Теперь аудиторы ограничиваются пресс-релизами и заявлениями о выявленных нарушениях – причём, как правило, о наиболее негативных и резонансных фактах, тех, которые выберет сама Палата. Такая избирательная гласность создаёт ряд проблем. В частности, может пострадать репутация компаний и организаций, чьи нарушения выносятся на публику вне полного контекста.
К примеру, по итогам проверки АО «Қазақстан темір жолы» в июне 2024 года глава ВАП озвучил пугающие выводы: финансовые нарушения на 29 млрд тенге и неэффективное использование ещё 168 млрд, значительные экономические потери, износ инфраструктуры и фактическая неспособность компании обслуживать долг в размере 2,9 трлн тенге. Было заявлено, что КТЖ «находится на грани выживания» и что при сохранении текущих тенденций неизбежен ее дефолт. Что ответило АО «Қазақстан темір жолы» аудиторам, неизвестно.
Безусловно, это приводит к двойственному восприятию самой ВАП. С одной стороны, она демонстрирует активность – регулярно сообщает о вскрытых злоупотреблениях, критикует неэффективных менеджеров, передает материалы в правоохранительные органы. С другой стороны, уклонение от публикации официальных заключений рождает обоснованные подозрения: нет ли здесь селективного подхода? Не превращается ли аудит в инструмент информационного давления, когда оглашаются лишь выгодные самой ВАП цитаты, а полная картина остаётся скрытой?
Как следствие, возникает информационный дисбаланс, и общественность не может понять, кому верить – аудиторам или проверяемым, нередко ставящим под сомнение выводы Палаты? В результате ВАП, призванная стать образцом прозрачности и беспристрастности, рискует быть обвиненной в закрытости и необъективности.
О том, как это устроено в развитых странах
Опыт других стран показывает, что гласность аудита и защита репутации поднадзорных субъектов вполне совместимы. В США Счетная палата (Government Accountability Office, GAO) осуществляет проверки по запросам Конгресса и публикует практически все свои отчёты в открытом доступе, поскольку, согласно законодательству, любое несекретное аудиторское заключение GAO должно быть доступно на его официальном сайте, а любое заинтересованное лицо по запросу может получить печатную версию любого отчета. Перед публикацией ведомство предоставляет черновой отчёт проверяемому агентству для комментариев, которые прикрепляются к нему в качестве приложения. У конгрессменов есть до 30 дней эксклюзивного доступа, но затем документ становится достоянием общественности.
Если информация действительно чувствительная (например, касается вопросов национальной безопасности), то ей присваивается гриф «секретно», и она не разглашается. Однако никаких ситуаций, когда аудиторы выбирают лишь отдельные факты для прессы или для неофициальных бесед «в кулуарах», не допускается – полная версия отчёта открыта, и любой желающий может ознакомиться с деталями и контекстом.
Счётная палата Франции (Cour des comptes), история которой насчитывает несколько столетий, публикует и передаёт президенту и парламенту Rapport public annuel (ежегодный публичный доклад) - отчёт о состоянии государственных дел, в котором подробно перечисляет неэффективные или коррупционные практики, критикует управление и нецелевое использование бюджетных средств. Эти материалы доступны на официальном сайте палаты. Например, вот отчет 2025 года.
При этом отдельные чувствительные разделы (например, касающиеся обороны или безопасности) могут подаваться сжато, без раскрытия секретных данных. Но общий принцип – максимальная открытость. Франция исходит из того, что огласка нарушений, выявленных в расходовании государственных средств, служит общественному благу и дисциплинирует чиновников, а возможный репутационный ущерб – плата за прозрачность и подотчётность перед гражданами.
Отчеты о проверках конкретных органов и организаций тоже публикуются в открытом доступе, причем вместе с ответами проверяемых, которые либо включаются в качестве приложения в аудиторский отчет, либо даются в виде отдельного документа. Например, можно ознакомиться с итогами проверки университета Science Po (Institut d'études politiques de Paris), кузницы французской политической элиты, – его выпускниками являются, в частности, Ж.Ширак, Ф.Миттеран, Ф.Олланд и Э.Макрон. Отчет обнародован 11 апреля 2025 года, вместе с ним опубликованы ответы самого университета и Министерства образования, молодёжи, спорта, высшего образования и исследований Франции.
Вместо заключения
Укрепление институциональной независимости системы государственного аудита и финансового контроля, прозрачность и объективность аудиторской деятельности – обязательные условия эффективного управления государственными финансами и борьбы с коррупцией. В этой связи необходимы законодательное установление «периода охлаждения» перед назначением экс-чиновников на должности государственных аудиторов, и возвращение к политике максимальной открытости результатов проверок, то есть к соблюдению нормы, заложенной в законе…
Коллаж со страницы Pravo.kz в "Фейсбуке"
О дублировании функций и конфликте интересов
Потенциальные объекты государственного аудита и финансового контроля – госорганы, госучреждения, субъекты квазигосударственного сектора (СКС), а также получатели бюджетных средств. Их в постоянном режиме проверяют соответствующие ведомства: Комитет госдоходов, Комитет госинспекции труда, Комитет санитарно-эпидемиологического контроля и другие. В зависимости от видов деятельности СКС также подотчетны профильным министерствам и, кроме того, могут быть подконтрольны МВД (как лицензирующему органу), Агентству по финансовому мониторингу, Агентству по противодействию коррупции, Агентству по регулированию финансового рынка и т.д.
Иными словами, контроль осуществляется, с одной стороны, госорганами, наделенными специальной компетенцией и выполняющими поставленные перед ними задачи в их предметной области, а с другой – высшим аудиторским органом, который призван следить за эффективностью управления активами государства и СКС, использованием бюджетных средств. Нет ли здесь дублирования функций?
Помимо этого, ВАП имеет право проверять, насколько достоверно и правильно госорганы и субъекты квазигосударственного сектора ведут бухгалтерский учет и составляют финансовую отчетность, как они выполняют условия договоров. При этом, согласно закону, значительная часть СКС подлежит обязательному ежегодному аудиту. В 2022-м и 2023-м только два основных субъекта квазигоссектора потратили на соответствующие услуги 64,5 млрд тенге (АО «Самрук-Казына» на аудит и консалтинг), и 12,1 млрд тенге (АО «НУХ «Байтерек» на профессиональные услуги). Общая сумма расходов – 76,6 млрд тенге. Потенциальная перепроверка за аудиторами – это свидетельство недоверия к ним, которое обходится очень дорого? Как такое положение вещей соотносится с основной задачей государственного аудита и финансового контроля – повышением эффективности управления и использования бюджетных средств?
Другой важный момент. ВАП должен быть независимым институтом, выполняющим свои контрольные функции объективно и беспристрастно. Будучи с 2000 года членом Международной организации высших органов аудита (INTOSAI), палата в своей деятельности руководствуется как законодательством Республики Казахстан, так и международными стандартами, которые однозначно требуют, чтобы она была свободна от влияния со стороны проверяемых организаций и исполнительной ветви власти. Этот принцип закреплен в «Мексиканской декларации о независимости высших органов аудита» (INTOSAI - P 10).
Стандарт ISSAI 130 «Кодекс этических правил» (п.35) считает ослаблением независимости и объективности в результате политической предвзятости не только участие сотрудников высших аудиторских органов в руководящей деятельности, но и самопроверку (аудит тех периодов, в которые сотрудник или руководитель аудиторского органа тем или иным образом принимал участие в работе проверяемого объекта), а также финансовые или другие личные интересы.
Казахстанский же закон «О государственном аудите и финансовом контроле» смотрит на эту проблему более узко. Его 38-я статья «Конфликт интересов» напрямую запрещает аудиторам проводить проверки лишь тех объектов, с которыми они в проверяемый период имели трудовые отношения, либо имели или продолжают иметь родственные, свойственные или доверительные связи с собственниками, руководителями и главными бухгалтерами аудируемых объектов, либо с лицами, на которых возложены их полномочия.
Назначение председателем ВАП бывшего премьер-министра, которому подчинялись руководители министерств, агентств и который, кроме того, по должности возглавлял советы директоров нацхолдингов, формально не противоречит букве закона, поскольку он, с высокой долей вероятности, не состоял в трудовых отношениях ни с одним из проверяемых объектов. Однако это кадровое решение противоречит принципам, заложенным в закон, и в первую очередь принципу объективности, а также требованиям международных стандартов, поскольку ни одно лицо не может объективно и независимо анализировать те решения, к принятию которых оно имело прямое отношение.
О гласности, прозрачности и открытости
К сожалению, практика деятельности Палаты в настоящее время противоречит и законодательно закрепленным принципам гласности и прозрачности. Под первым понимается «публикация в средствах массовой информации результатов государственного аудита и финансового контроля с учетом обеспечения режима секретности, служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны» (п.7 ст.6 Закона «О государственном аудите и финансовом контроле»). А принцип прозрачности требует ясного изложения результатов аудита, то есть раскрытия информации в понятной и открытой форме (п.6 ст.6 Закона).
Таких же подходы заложены и в международных стандартах. Так, стандарт INTOSAI – P 20 «Принципы прозрачности и подотчетности» обязывает высшие органы аудита публично отчитываться о результатах своих проверок (Принцип 7), если эти сведения законодательно не отнесены к конфиденциальным, а также своевременно и широко информировать общественность о своей деятельности и результатах проверок посредством средств массовой информации, веб-сайтов и других каналов (Принцип 8). Более того, отчеты должны быть не только доступны, но и понятны широкой аудитории.
Однако более чем два года назад ВАП прекратила публикацию полнотекстовых аудиторских отчётов. Последнее доступное публике аудиторское заключение «Оценка эффективности реализации проектов, включенных в республиканскую и региональные карты индустриализации, а также анализ управления активами субъекта квазигосударственного сектора» датировано 11 августа 2022-го.
Теперь аудиторы ограничиваются пресс-релизами и заявлениями о выявленных нарушениях – причём, как правило, о наиболее негативных и резонансных фактах, тех, которые выберет сама Палата. Такая избирательная гласность создаёт ряд проблем. В частности, может пострадать репутация компаний и организаций, чьи нарушения выносятся на публику вне полного контекста.
К примеру, по итогам проверки АО «Қазақстан темір жолы» в июне 2024 года глава ВАП озвучил пугающие выводы: финансовые нарушения на 29 млрд тенге и неэффективное использование ещё 168 млрд, значительные экономические потери, износ инфраструктуры и фактическая неспособность компании обслуживать долг в размере 2,9 трлн тенге. Было заявлено, что КТЖ «находится на грани выживания» и что при сохранении текущих тенденций неизбежен ее дефолт. Что ответило АО «Қазақстан темір жолы» аудиторам, неизвестно.
Подобный подход также наносит урон конкурентной среде и, как результат, экономике страны в целом. Ведь когда публикуются порционные негативные сведения об отдельных компаниях, это создает неравные условия. Одни субъекты (оказавшиеся в фокусе внимания ВАП) несут имиджевые и финансовые потери, в то время как проблемы, существующие у других, остаются вне поля зрения общества. По официальным данным, в 2024 году ВАП в результате 27 аудиторских проверок выявила нарушения на общую сумму 862 млрд тенге, однако подробная их разбивка по объектам не публиковалась.
Безусловно, это приводит к двойственному восприятию самой ВАП. С одной стороны, она демонстрирует активность – регулярно сообщает о вскрытых злоупотреблениях, критикует неэффективных менеджеров, передает материалы в правоохранительные органы. С другой стороны, уклонение от публикации официальных заключений рождает обоснованные подозрения: нет ли здесь селективного подхода? Не превращается ли аудит в инструмент информационного давления, когда оглашаются лишь выгодные самой ВАП цитаты, а полная картина остаётся скрытой?
Как следствие, возникает информационный дисбаланс, и общественность не может понять, кому верить – аудиторам или проверяемым, нередко ставящим под сомнение выводы Палаты? В результате ВАП, призванная стать образцом прозрачности и беспристрастности, рискует быть обвиненной в закрытости и необъективности.
О том, как это устроено в развитых странах
Опыт других стран показывает, что гласность аудита и защита репутации поднадзорных субъектов вполне совместимы. В США Счетная палата (Government Accountability Office, GAO) осуществляет проверки по запросам Конгресса и публикует практически все свои отчёты в открытом доступе, поскольку, согласно законодательству, любое несекретное аудиторское заключение GAO должно быть доступно на его официальном сайте, а любое заинтересованное лицо по запросу может получить печатную версию любого отчета. Перед публикацией ведомство предоставляет черновой отчёт проверяемому агентству для комментариев, которые прикрепляются к нему в качестве приложения. У конгрессменов есть до 30 дней эксклюзивного доступа, но затем документ становится достоянием общественности.
Если информация действительно чувствительная (например, касается вопросов национальной безопасности), то ей присваивается гриф «секретно», и она не разглашается. Однако никаких ситуаций, когда аудиторы выбирают лишь отдельные факты для прессы или для неофициальных бесед «в кулуарах», не допускается – полная версия отчёта открыта, и любой желающий может ознакомиться с деталями и контекстом.
Счётная палата Франции (Cour des comptes), история которой насчитывает несколько столетий, публикует и передаёт президенту и парламенту Rapport public annuel (ежегодный публичный доклад) - отчёт о состоянии государственных дел, в котором подробно перечисляет неэффективные или коррупционные практики, критикует управление и нецелевое использование бюджетных средств. Эти материалы доступны на официальном сайте палаты. Например, вот отчет 2025 года.
При этом отдельные чувствительные разделы (например, касающиеся обороны или безопасности) могут подаваться сжато, без раскрытия секретных данных. Но общий принцип – максимальная открытость. Франция исходит из того, что огласка нарушений, выявленных в расходовании государственных средств, служит общественному благу и дисциплинирует чиновников, а возможный репутационный ущерб – плата за прозрачность и подотчётность перед гражданами.
Отчеты о проверках конкретных органов и организаций тоже публикуются в открытом доступе, причем вместе с ответами проверяемых, которые либо включаются в качестве приложения в аудиторский отчет, либо даются в виде отдельного документа. Например, можно ознакомиться с итогами проверки университета Science Po (Institut d'études politiques de Paris), кузницы французской политической элиты, – его выпускниками являются, в частности, Ж.Ширак, Ф.Миттеран, Ф.Олланд и Э.Макрон. Отчет обнародован 11 апреля 2025 года, вместе с ним опубликованы ответы самого университета и Министерства образования, молодёжи, спорта, высшего образования и исследований Франции.
Вместо заключения
В сложившейся сейчас в Казахстане ситуации серьезного бюджетного дефицита и грядущего усиления налогового бремени общество вправе ожидать открытости, когда речь идет о контроле за расходной частью бюджета. Если же полные результаты аудита утаиваются, а гражданам бросают как кость лишь обрывочные сводки о «плохих новостях», то это отнюдь не способствует росту доверия к ВАП в частности и к государственным институтам в целом. Напротив, такой выборочный и фрагментарный подход рождает в обществе мысли о том, что либо проблемы намного масштабнее, чем говорят, раз отчёты держат в секрете, либо обнародование отдельных негативных фактов, выдернутых из контекста, – показательная акция для достижения целей, далеких от задач Палаты.
Укрепление институциональной независимости системы государственного аудита и финансового контроля, прозрачность и объективность аудиторской деятельности – обязательные условия эффективного управления государственными финансами и борьбы с коррупцией. В этой связи необходимы законодательное установление «периода охлаждения» перед назначением экс-чиновников на должности государственных аудиторов, и возвращение к политике максимальной открытости результатов проверок, то есть к соблюдению нормы, заложенной в законе…
Коллаж со страницы Pravo.kz в "Фейсбуке"
Похожие статьи
Предложения «второй свежести»: зачем ВАП лоббирует дробление КТЖ?
Деньги для страны: Казахстану необходим институт общественного аудита
27.02.2025, автор Spik.kz.
Главный аудитор «подчищает собственные хвосты»?
18.12.2024, автор Асем Избасарова.